专家观点 | 郭晓鸣等：城乡融合：“十五五”如何深一度
文丨郭晓鸣 虞洪 高杰 四川省社会科学院
原文载丨《四川省情》2025年第11期
城乡融合对四川自身高质量发展和在国家发展大局中战略作用的发挥具有基础性和关键性作用。在即将到来的“十五五”里,四川进一步推动城乡融合发展需要立足现实基础、聚焦关键矛盾、实施重点突破。
现状透视：
城乡关系演变具有四大特征
近年来,四川城乡关系明显改善、城乡融合程度明显提升,但受历史和现实因素制约,全省依然面临城乡绝对收入差距拉大、公共服务供给不均衡、城乡二元结构仍显突出等挑战。从比较的视角分析,四川城乡关系演变具有以下四大典型特征。
城乡经济社会发展水平提升，但城乡和区域失衡的矛盾仍较突出。一方面,城乡发展失衡挑战较大,虽然2010年至2024年,四川城乡居民收入比由3.0下降到2.2,但绝对差距却从10374元增加到26033元。而且,2024年四川人口城镇化率比全国水平低6.9个百分点。另一方面,区域发展失衡矛盾突出。四川地形地貌复杂,平原、丘陵、山地和高原兼而有之,不同区域间在地理环境、产业结构、发展水平等方面存在显著差异。成都平原经济区、川南经济区、川东北经济区、攀西经济区和川西北生态示范区五大片区发展仍不均衡,不同区域经济发展基础和质量存在较大差距。
城乡要素双向流动程度提高，但自由和充分对流的难度相对更大。劳动力流动上,普遍存在青壮年劳动力大量流出和人才“引不进,留不住”并存的困境,农村“老龄化”“空心 化”问题尤为突出。第七次全国人口普查数据显示,四川65岁以上人口占比高达16.9%,比全国高出3.4个百分点,与第六次全国人口普查相比提高6个百分点。土地流转上,农村 承包地、宅基地、集体建设用地尚未有效盘活,建设用地大量闲置与发展用地保障不足并存。在发展障碍上,自然条件和配套制度双重制约导致资源要素利用难度大。四川耕地细碎化、分散化程度高,基本农田占比高,农田水利配套条件较差,乡村发 展的要素配置矛盾极为突出。
城乡生态宜居建设进展明显，但保护和发展协调的挑战较为尖锐。四川是长江黄河上游重要生态屏障和水源涵养地,《四川省国土空间规划（2021—2035年）》显示,全省重点生态功能区共64个县（市、区）,数量居全国前列。重点生态功能区要求区域内限制大规模、高强度的工业化城镇化开发,因而地区发展较缓,同时这些地区生态资源“变现”能力不足,生态补偿机制尚待健全,生态产品价值实现不足,导致城乡融合发展的财政支撑较为困难。
城乡治理效能得到持续优化，但复杂和多元需求的满足更加困难。与全国相比,四川“空心化”较为严重,第七次全国人口普查数据显示,全省常住人口中人户分离高达2782万人,与第六次全国人口普查相比增长137.1%,远高于全国同期88.5%的增长水平,加之农村利益主体日益多元化,导致基础设施、公共服务和社会治理需求的多元化、复杂性特征尤其明显,高效供给、高效治理的难度较大。从城乡基础设施来看,覆盖面和管护水平差异大,农村基础设施普遍存在“重建设,轻管护”现象。从城乡基本公共服务来看,资源分布总体呈现“城挤、乡弱、村空”的现状。
矛盾聚焦：
“五个双重”制约城乡深度融合
“十四五”期间,四川城乡关系发生了显著变化,城乡之间进入持续优化和深度融合阶段,全省城乡要素市场培育有效推进、城乡产业体系建设成效显著、城乡公共服务普惠度大幅提升、城乡居民收入差距持续缩小,但仍存在“五个双重”的关键性矛盾。
城乡要素平等交换面临政策限制与市场分割的双重阻碍。在土地要素方面,农地经营效益低下导致的抛荒、低效利用问题较为严重。集体建设用地供需空间矛盾难以破解,农村宅基地闲置与乡村发展建设用地不足的结构性矛盾严重,乡村二三产业项目落地难已经成为各地乡村发展普遍面临的较大制约。在劳动力要素方面,在城乡居民权利差异、劳动力边际回报率差异和乡村传统治理对外来群体天然排斥等制约下,农村劳动力“候鸟式”流动、入乡人才不足等问题仍普遍存在。在资本要素方面,政策的不确定性与农村产业自然风险、市场风险叠加,抑制了社会资本下乡的收益预期。
城乡人口流动面临城镇化放缓与乡村机会有限的双重压力。一方面,总体城镇化增速趋缓。2024年,全省城镇化率较上年提高0.52个百分点,而2020年较上年提高1.37个百分点,城镇人口吸纳能力趋弱、就业空间收窄。另一方面,农民家庭经济韧性下降。由于农民家庭收入增长趋缓、刚性支出比重提高等变化使农户家庭经济韧性下降。同时,较低的农业经营效率使人口回乡缓冲空间收缩,造成对城市入乡群体的挤出。
城乡产业互动面临链条不完备与体系不均衡的双重短板。产业链条上的产业环节缺失、产业链短、产业体系不均衡,以及产业结构上的城乡产业间发展不均衡,共同致使城乡之间产业出现浅层次融合和同质化发展问题,即便是在乡村旅游等新产业新业态的发展中,也已出现显著的同质化倾向。
城乡空间协同面临城乡分割与区域分化的双重困境。在城乡空间方面,城市、县城、乡镇与村庄之间的结构功能仍待优化。全省部分先行地区初步形成了以“城市—县城—乡镇—农村”体系为载体的产业和治理分工体系,但大部分城乡空间结构和功能仍有待调整,特别是在秦巴山区、“三州”等发展相对滞后区域,城乡“中心—外围”结构显著,县城承载能力有限,无法支撑城乡空间融合发展。在区域空间方面,不同区域需要探索符合自身发展需要的城乡融合路径。
城乡公共品供给面临效率递减与结构失衡的双重瓶颈。在供给效率上,由于四川地理条件多样,深丘、高山、高寒等地区经济发展基础薄弱,公共品分布范围广、后续管护环节多且成本高,自上而下的外部依赖性供给交易成本较高。在供给结构上,随着城乡人口分布和空间功能的变化,公共品差异化需求增加,但部分地区或部门采取了把城市公共品简单化复制到乡村的方式,导致部分公共品供给相对过剩,同时新型农村社区对公共活动空间、老幼照料中心、文化服务等农村实际需要的公共品供给不足。
强化乡村经济发展的多点支撑带动,有助于催生城乡融合发展新动力。图为四川某村家庭农场,农场主正在直播销售蓝莓。
路径突破：
五维驱动下的城乡融合新策略
进入“十五五”新的发展阶段,四川城镇化水平低、区域差距大仍是基本省情和主要瓶颈,城乡融合发展仍处于以重点突破带动全面深化的关键时期,必须坚持系统谋划与重点推进相结合,聚焦重点领域和重点区域进行创新性突破。
做强县城，增强以城带乡能力。突出重点完善县域内产业体系,提升县城综合服务能力,增强以城带乡能力。一是培育县域内富民产业。结合各地县域优势特色产业,延伸加工链条,升级“农业+”多元新业态,实现跨区域畅联互通,提升县域产业集聚和就业吸纳能力,将产业链主体留在县域、价值链留给农民。二是补齐县城发展短板。精准补齐县城公共服务设施、市政基础设施、环境基础设施等短板,强化县城建设的资金、土地等保障,探索县域内存量低效建设用地再开发模式。三是完善农业转移人口保障机制。保障进城落户农民农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,消除农业转移人口落户城镇的隐性约束。全面落实“人地钱挂钩”机制,完善农业转移人口市民化系统化配套政策。
优化空间，构建县乡村功能衔接互补新格局。打造“县城—乡镇—村”多层级县域内城乡融合发展节点,健全一体化发展体制机制。一是统筹城乡空间分布。遵循农村人口流动趋势和产业发展规律,差异化推进乡村居民适度聚居和分区分类布置居民点,促进基础设施和公共服务资源规划的数量、区位、规模合理配置。推广涉及多乡镇的片区规划模式,鼓励强村带弱村共同编制规划,避免高成本、不切实际的村庄规划全覆盖。二是强化乡镇衔接城乡功能。推动产品批发市场、加工流通企业向镇域集聚,增强联农带乡能力,打造区域经济中心；完善乡镇教育、养老、医疗卫生等公共服务资源配置,打造区域服务中心；强化乡镇统筹协调、依法行政和公共服务能力,打造区域治理中心。三是完善多村联合发展模式。建立村域之间的开放合作机制,推广多村集体经济联营发展模式,鼓励建立产业联盟、产业联合体等,强化乡村经济发展的多点支撑带动,催生城乡融合发展新动力。
激活要素，有序释放乡村发展活力。以集成深化农村改革为核心,促进城乡要素双向循环流动。一是强化村集体城乡要素对接载体功能。探索以农村集体经济组织为主导,以规划为手段,收储和整合利用分散的集体建设用地、闲置宅基地等土地资源,有效匹配下乡的资本、人才等要素,发展优质高效农业和新型乡村产业。二是强化金融资本服务乡村振兴。完善金融机构支农的有效激励机制,有序开展农村集体经营性建设用地使用权、农村宅基地使用权及承包地经营权等各类农村产权抵押担保融资。三是完善人才返乡下乡激励机制。完善返乡下乡人才的创业、医疗、住房、子女教育等扶持政策,增强高素质农民社保扶持政策的持续性,吸引电子商务、农业技术等专业型人才以及各类带头人才。
改善服务，逐步实现城乡生活质量均衡等值。一是推进公共基础设施进村入户。全面织密县乡路网,完善城乡供水安全等基础设施,有条件的地区探索城乡燃气、供水、污水“一网通管”,加强乡村网络基础设施建设,打通农村物流“最后一公里”,创新推广社区参与式的乡村基础设施建设与管护模式。二是一体化完善村级公共服务。鼓励城市医生、教师、规划师等人才下乡服务,通过组建联合体、托管、结对等方式,促进城乡医疗、教育、养老、文体等公共服务普惠共享。三是优化农村基础设施和公共服务供给结构。加大农田水利、智慧精准灌溉等农业生产性设施建设力度,深入实施土地宜机化整治、高标准农田建设,补齐冷链物流、加工仓储、农产品电商等设施短板。结合人口老龄化趋势,推进城乡养老设施均衡布局,推广低龄老人服务高龄老人的互助养老模式,推行政府购买社会组织服务提供养老服务。
强化治理，促进乡村治理格局现代化。基于乡村治理对象、治理需求复杂化及基层治理难度不断增大的现实,探索构建新型城乡社会治理体系。一是强化乡村治理要素保障。加大村（社区）运行资金保障力度,强化基层干部队伍建设,实施村党组织带头人队伍优化提升行动,健全基层干部发展性和荣誉性激励机制。强化减负提能,推动村（社区）干部将精力转移到产业发展、公共服务、社会治理等主责主业上来。二是完善乡村治理组织体系。以系统、科学、精准的考评体系和发展性激励机制为重要支撑,探索县、镇、村三级以及社会公众、社会组织等多元主体参与社会治理的新路径,赋能和推动多元主体共管共治。三是推进乡村治理数字化。加强政策、资源、主体之间的协同和统筹,探索构建“大数据+网格化+服务平台”的新治理机制。
来源 | 《四川省情》2025年第11期
编辑 | 王 嘉
审核 | 王亚华
清华大学中国农村研究院
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